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央行研究局長:房地產不宜再作為宏觀調控工具使用

更新時間:2017-09-01

房地產行業的矛盾是我國經濟轉型過程中各種矛盾的集中反映。可以說,在當前發展階段,我國房地產市場已經完全滿足係統重要性特征,而曆史經驗也反複證明,如果經濟和金融發展過分倚重房地產,並聽任房地產價格持續快速上漲,則其極有可能成為觸發係統性風險的結構性短板,進而對國民經濟持續穩定健康發展造成重大危害。為促進房地產市場平穩健康發展,應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位,探尋房價持續上漲的宏觀經濟影響以及結構性體製性根源,構建房地產市場基礎性製度和長效機製。

 房價過快上漲對宏觀經濟的影響

  鑒於房地產關聯的行業眾多,在我國,房地產一直被作為經濟增長的“支柱產業”,甚至在以往的宏觀調控中被作為調控工具。在我國體製條件下,房地產投資作為宏調工具,往往伴隨著房價快速上漲,房價過快上漲不可避免地會產生巨大的負麵效應。從這兩年經驗看,我國房價上漲過快,一些城市房價遠超合理水平,對消費和投資產生淨擠出效應,導致全要素生產率下降,拉大收入差距,客觀上也推動了經濟中杠杆率的上升,嚴重威脅著宏觀經濟的平穩健康發展。因此,必須清醒地認識到,房價過快上漲,不但與經濟發展轉型升級方向“南轅北轍”,而且極易引發係統性風險,對宏觀經濟產生諸多負麵影響。

  首先,對消費的淨擠出效應。房價波動對居民消費的影響可以歸納為房價波動的財富效應與擠出效應。一方麵,房價的上升通過實現與未實現的財富效應及其流動性約束效應等渠道來提高居民的財富,從而促進其消費的增長;另一方麵,房價的上漲經過預算約束效應、財富重新分配效應及其替代效應等途徑,擠出居民消費,而最終影響則取決於正負向效應的力量比較。從我國當前情況看,房價上漲對消費的抑製作用已大於促進作用。大多數研究認為,我國房地產的財富效應較弱,消費依然取決於收入。近期相關研究表明,房地產價格長期上漲使得我國城鎮居民不得不“為買房而儲蓄”,城鎮家庭流動性約束正在收緊,已經對消費產生了抑製作用。2016年,北京社會消費品零售總額同比增速從上年的7.26%大幅下滑至4.8%,遠低於全國10.4%的同期增速,上海、廣州等一線城市亦是如此。

  其次,對投資的淨擠出效應。房價上漲對投資亦有正反兩方麵的影響。正向影響主要是指通過投資關聯效應、抵押品增值效應和居民財富效應三個渠道對實體經濟投資產生的促進作用;反向影響主要是指通過要素成本帶動渠道、資金擠出渠道和投資替代渠道對實體經濟投資產生的抑製作用。從我國當前情況看,擠出渠道和投機渠道所產生的反向抑製作用已超過正向促進作用。由於我國房價上漲幅度過快,推動土地價格及租金上漲、行業之間利潤率差異過大,在房價快速上漲的一致預期下,加上經濟周期處於下行階段,導致資源向房地產部門的過度傾斜,加劇了實體經濟成本的上升,直接抑製了製造業、可貿易品等實體經濟部門的投資,影響了實體經濟的健康發展。

  再次,對全要素生產率提高的阻礙作用。很多實證研究表明,房地產的高回報率吸引了眾多非房地產企業進入房地產領域。尤為重要的是,在存在預算軟約束和金融抑製的製度背景下,國有企業在信貸擴張過程中以較低的成本獲取稀缺信貸資金,並大量投入到房地產領域,進而通過“資源再配置途徑”形成高生產率企業補貼低生產率企業的“倒掛機製”,扭曲全社會的資源配置,阻礙全要素生產率提高和經濟增長。陳斌開等基於中國微觀工業企業數據庫的研究發現,房價每上漲1%,資源再配置效率會下降0.062個百分點,全要素生產率下降0.045個百分點。

  最後,對收入差距的擴大作用。西南財經大學“中國家庭金融調查(CHFS)”2017年第一季度公布的數據表明,過去半年,城鎮無房家庭新購住房的比例為4.9%,低於已有一套房再購房的家庭比例的5.3%,低於已有多套房再購房的家庭比例的5.9%,更低於總資產處於前20%的富裕家庭買房比例的8.1%。這說明,房價上漲吸引了更多投機型買家,對為自住而買房的剛需者產生了擠出效應。作為結果,房價上漲拉大了無房者和有房者的差距,使得財富由無房家庭向有房家庭轉移。

 當前房價持續上漲的結構性體製性根源

  第一,從供給體製上看,房地產供給彈性不足的地區更容易出現房地產泡沫。近年來我國建設用地供應麵積呈逐年下降趨勢,與旺盛的住房需求之間形成鮮明的對比,這成為推高房價的主要因素。從行為模式角度看,很多地方政府收入一半左右來源於土地收入。為獲得更多的土地出讓金,一些地方政府在“招拍掛”過程中,有意采用“擠牙膏”式供地模式,從而推高房價和地價,成為導致房地產供給嚴重滯後於需求的重要原因。

  一方麵,城市化布局失衡,導致土地錯配和低效率使用,形成房地產供給的人為約束。在高度計劃、嚴格的土地管理製度下,我國的城市化布局具有明顯的計劃經濟色彩,政府行政幹預扮演重要角色。全國均衡、分級管理、逐層落實的發展模式,難免與城市化、工業化發展的客觀規律相違背,既無法滿足城市化、工業化用地需求,又妨礙產業集群形成和城市化健康發展。正如庫茲涅茨(Kuznets)所指出的,一個地區的經濟發展過程同時也是一個城市化和工業化的過程。我國東部地區、沿江地區在城市化、工業化上具有得天獨厚的優勢,城市化、工業化起步早、發展快,居住用地工業用地需求旺盛。但是,政府對土地的計劃控製使得土地利用未按照城市化發展規律緊湊發展居民住房,城市群建設遠落後於人口流動的實際需求,抑製了城市化發展。在我國保證18億畝耕地紅線和糧食安全的國策下,目前建設用地的占補平衡無法跨區域實施。東部沿海地區及沿江地區的土地本應更多用於城市化和工業化,而不是用於農業耕地,結果實際閑置或荒廢了,既沒有也無法真正用於農業耕地。

  另一方麵,行政手段幹預過多,導致工業用地與居住用地配置失衡。國際上,大城市在土地利用結構上多以居住用地為主。紐約和東京居住用地占城市建設用地麵積的比例分別為44%和73%,工業用地占比分別為3.9%和5.1%;而北京、廣州和深圳居住用地占比分別為28%、29%和26%,工業用地占比分別為22%、32%和36%。鑒於工業用地的地價遠遠低於居住用地的地價,這種地價二元結構背後,實際上是居民部門對於企業部門的補貼和價值轉移,住房價格的持續上升也就難以避免。

  第二,從財稅體製上看,地方政府財權和事權不匹配,導致地方政府公共服務與房價之間的因果關係倒置。從發達國家城市化發展進程及地方政府公共服務提供看,房產稅是地方政府公共投入的重要財政來源。保有環節的房產稅不僅可以為地方政府帶來持續穩定的收入,同時對調節房地產市場投資需求也有顯著的作用。事實上,地方政府公共服務與房價之間存在一種良性循環關係,即“房價越高——房產稅越多——公共服務供給越完善——房價進一步提高”。換言之,不同區域、不同品質的房地產,內在價值不同,稅收理應不一樣。房價越高,房產稅收得越多,該區域的教育、醫療等配套設施也就越完善。由此,又會帶來該區域房價的提升,地方政府可以從房地產上收到更多的稅收,從而進一步提升公共服務的供給水平和質量,形成了一種良性循環。然而,我國教育、醫療等投入,都是由財政直接劃撥資源,而且分配極不均衡,這必然導致不同區域公共服務供給的差異,並引發直接的市場行為扭曲,易引發類似爆炒學區房等行為。

  這種地方政府公共服務與房價之間因果關係倒置的現象,本質上仍源於地方政府財權和事權不匹配,即地方政府缺乏足夠的財權卻承擔大部分的基本公共服務責任。從稅種看,我國增值稅、所得稅等主要稅種都是中央地方共享稅,地方無主體稅種。從稅政權看,地方沒有開立稅種的立法權,也沒有調節共享稅稅率的權力,地方稅收調控能力不足。房地產稅遲遲難以推出,不但無法形成地方政府公共服務與房價之間的良性循環,也使得地方政府缺少對房地產市場因城施策的調節工具。

  第三,從金融調控上看,寬鬆的貨幣政策,即低息信貸供給是造成房地產泡沫的必要非充分條件。貨幣性因素是影響房價波動的重要變量,但這種影響是非對稱且是結構性的。對於供求關係較為平衡、市場競爭較為充分、價格不存在上漲預期的商品,貨幣性因素作用並不明顯,貨幣投放過多未必會帶來包括房地產在內的商品價格持續大幅上漲。反之,當供求關係存在失衡和價格存在一致性上漲預期時,投資者更傾向於選擇以房地產為代表的保值增值資產進行投資投機。尤其是在我國土地供給被人為控製且缺乏彈性、不能隨房價變化自動調整的情形下,低息信貸供給就有可能推動供求關係進一步失衡,從而導致房價上漲。因此,低息信貸供給是造成房地產泡沫的必要非充分條件。

  同時,值得注意的是,相對於貨幣信貸因素,金融市場放鬆監管是造成房地產泡沫更為直接的觸發因素。在監管放縱下,美國通過“低首付”甚至“零首付”向不具備償還能力的居民發放住房抵押貸款,繼而引發席卷全球的次貸危機,就是明顯的例證。由此看,前兩年我國政府相關部門打擊首付貸的重要性不言而喻。

  因此,構建房地產長效機製應當回歸“治本”初衷,至少包括以下幾個要素:如何完善土地製度市場化機製,以增加土地供給彈性;如何建立與地方政府事權相匹配的財權,以形成地方公共服務供給與房價之間的良性循環;如何優化現行房地產市場調控政策。

  構建我國房地產市場基礎性製度和長效機製

  近期,部分城市相繼推出租售並舉、租購同權、共有產權住房以及農村集體建設用地可以進入租賃市場等試點工作,一定程度上推進了住房租賃市場的發展,提高了住房供給的彈性。但由於中央地方財稅關係尚未理順,土地市場化改革未推進,戶籍、社保、醫療、教育等配套措施並未完全跟進。此外,一些共有產權住房或農村集體用地租賃房地點過於偏僻也可能帶來城市發展的交通問題,總的來說,這些探索對於抑製房價過快上漲有一定的作用,但依然屬於輔助性政策,仍需要從根本上解決房地產市場的結構性體製性問題。目前,黨中央國務院已就房地產平穩健康發展明確要求,應堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位,加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性製度和長效機製,既抑製泡沫,又防止房價大起大落。

  一是房地產不宜再作為宏觀調控工具繼續使用。我國以往宏觀調控中以刺激房地產作為調控工具的傾向明顯。當前,房地產自身已成為擠出投資、製約經濟轉型與健康發展的嚴重問題,也是重要的金融風險源頭,不宜再作為宏觀調控工具繼續使用。

  二是要以市場化為導向改革完善土地製度。要以市場化的方式發展城市群,改變嚴守耕地紅線的傳統思路,尋找保護耕地的新的市場化機製,在房價上漲過快的一線和重點城市,應加大居住土地供給數量,抑製房價過快上漲預期。同時,以土地當量為基礎,按市場原則建立全國範圍的土地計價交易統一市場,在全國範圍內實現占補平衡,通過市場化機製促進東部沿海地區與中西部地區建設用地指標的合理配置。

  目前,關於振興東北的討論比較多,但這些政策建議更多是從一個省的角度出發提出的。事實上,如果從全國的角度看,地區之間的競爭,會使人員和資金流向更有競爭力的地區;解決振興東北的資金也應更多依靠市場機製。建立全國範圍內的土地計價交易統一市場,在全國範圍內實現占補平衡,東北也很容易依靠豐富的耕地資源獲得發展資金。依靠市場機製,可以讓各地的土地的比較優勢發揮出來。同時,地區之間的競爭也是各地發展模式優勝劣汰的競爭。

  三是要以房地產稅為切入點,深化中央與地方財稅體製改革。將房地產稅改革納入財稅體製改革的整體框架,明確房地產稅立法,使之成為地方政府的主體稅種之一,減少其對土地出讓金的依賴。對保有環節征收房地產稅,采取房地產稅和市政債相結合的方式,與當地基礎設施和公共服務供給掛鉤,實現其與房價的良性循環。一些熱點城市率先推出房地產稅試點,有利於抑製房地產投資需求,釋放存量房產供給。當然,房地產稅起步應低稅率、全覆蓋、可負擔,盡管起步階段房地產稅收收入不高,但可穩定房價的預期。

  短期內,應積極探索正規融資渠道,開展市政債試點工作,以城鎮化建設項目未來所帶來的現金流(包括可穩定征收的房地產稅、公共設施及服務的使用者付費、商業繁榮後帶來的各種稅收增收等)來償還債務,實現債務“發行、使用、償還”主體的統一,從而實現在時間軸上把未來收益平移到當前來使用。通過“自用、自發、自還”,真正做到明確權責,激勵相容,實現各級政府財政相對獨立、自我平衡,提高地方政府舉債額度,減輕中央和省級政府的隱性擔保責任和硬性行政要求,更好地拓寬地方政府舉債的“正門”。從長遠看,應理順中央地方財稅事權體係,提高各級政府財政收入與支出的匹配度,賦予地方一定的稅政權力,充實地方政府財權。第一,建立包括零售稅、財產稅、資源稅、基礎設施和公共服務使用者付費等在內的綜合性地方收入體係;第二,給予地方政府開立地方稅種的權力,盡快完成房地產稅的立法;第三,給予地方政府一定空間,調節增值稅、企業所得稅、個人所得稅等共享稅本級分享部分的稅率。


  四是繼續保持穩健中性的貨幣政策。貨幣政策雖然有調節結構的功能,但本質上還是總量政策,不能期待單純用貨幣政策解決中國的房地產市場問題。應保持穩健中性的貨幣政策不動搖,穩妥調節好貨幣閘門,為抑製房價過快上漲和結構性改革創造適宜的貨幣政策環境。

  五是強化宏觀審慎政策框架和監管。要重視房地產價格因素對金融宏觀調控的影響,可考慮在宏觀審慎評估體係(MPA)中增加房地產廣義信貸的偏離度指標,從信貸增速方麵抑製房價大幅波動。因城施策調整個人住房貸款價值比,即首付比,嚴禁“首付貸”等監管套利產品滋生蔓延。

  六是政府在房地產過度繁榮時應加強管控,並加快住房保障體係和住房租賃體係的建設。鑒於投資者並非完全理性且存在認知局限,政府應當在房地產過度繁榮時加強管控。在新常態下推進供給側結構性改革和房產稅等長效調控機製推出並有效發揮作用之前,對一、二線城市房地產市場應保持緊調控態勢,不宜隨著市場變化而放鬆調控。同時,應當加快住房保障體係和住房租賃體係的建設,做好中低收入群體住房保障,以穩定市場預期。


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